加强农村党组织建设 推进新农村管理民主

      党的十六届五中全会提出了以“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”为目标，稳步推进社会主义新农村建设的重要论断。这一目标对新形势下进一步加强农村基层党组织建设提出了更高的要求，如何切实发挥农村党支部的领导核心和战斗堡垒作用，有力推进新农村民主政治建设进程，是组织部门当前重点研究并努力加以实践的重要课题。为此，最近通过走访座谈、发放问卷等形式，开展了一些调研，分析了当前我区农村基层民主政治建设存在问题的原因，并提出了相应的对策措施。

一、我区当前农村基层民主政治建设现状

2002年以来，区委开展了以“实施一个创业承诺、建立一个村民议事中心、营造一个团结干事氛围”为主要内容的村级组织“三个一”强基工程建设活动。作为我区基层民主政治建设的主阵地­——村民议事中心，通过三年的努力和实践，全区已基本实现了村村都有议事中心、绝大多数都能较为规范运作的目标，并开展议事中心“创优争星”活动，现全区共有五星级议事中心20个，四星级68个，三星级134个。在村民议事中心规范化建设的基础上，区委、区政府还结合实际，全面推行村级财务委托代理，党务、村务、财务“三公开”，无职党员设岗定责等制度，不断深化村级民主决策、民主管理、民主监督，进一步推进了基层民主政治建设进程。

通过“三个一”强基工程等工作的开展，2005年年初的村级组织换届呈现了较好的局面，全区493个行政村共选举产生村支部成员1498名，其中支部书记474人；村委会成员1587名，其中村主任487名。村党支部书记的连任率为63.1%，平均年龄45.3岁，比上届降低1.8岁；村委会主任的连任率为37.3%，平均年龄43.2岁，比上届降低1.8岁。总的看，这次选举，为我区今后更好地推进民主政治建设打下了坚实的基础。

二、存在的主要问题及原因分析

近年来，我区大多数农村党组织以“五个好”为目标加强自身建设，团结带领群众在“三个文明”建设中取得了明显成效。但新形势下农村党支部如何在村民自治活动中充分发挥领导核心作用，在调研中也发现了一些具体问题，主要可归结为党组织作用的发挥和民主运作中的误区两个方面：

（一）农村党支部的号召力和调控力弱化

随着市场经济的快速发展和民主进程的推进，广大农村以往相对稳定的各种利益关系格局正被不断地打破和调整，农民群众的政治意识和民主意识被进一步激发。而在这一进程中，农村党组织驾驭农村复杂局面的能力却有所弱化，调控手段传统单一，导致支部对群众的凝聚力和号召力不强，具体表现为“三不”：讲话群众不听，许诺群众不信，指挥群众不从，这种现象在一些经济相对落后的行政村尤为严重。在问卷中，认为本村党支部在全村的威信和影响力一般的占61%，认为很差的占9%左右。

原因分析：

1、上级党委对农村党组织的领导和指导存在错位、缺位和越位现象。部分乡镇党委对农村党支部的领导和指导浮在表面，工作不够深入，存在着重选配、轻管理，重使用、轻要求，重压担、轻指导等现象；对新时期农村党建和民主建设工作的新特点把握不准，研究不够，工作中得过且过；对清理财务、民主评议干部、村务公开及村民议事中心运作等重要工作被动应付；对属于村民自治范围的事情妄加干涉，缺乏必要的宣传、发动和引导。在村级党组织开展工作时为之“撑腰”、“出点子”不够，重视不够。问卷中，57%的受访者觉得乡镇党委、政府对农村的民主建设关心程度一般或不够。

2、农村党组织自身建设弱化。面临新时期、新任务的要求，部分农村党组织的自身建设没有及时跟进。如工作方法沿用老一套，简单操作、暗箱操作甚至粗暴操作，引发群众不满；两委关系不顺，有的村书记和主任矛盾甚至公开化；重大村务由村委会一家说了算，党支部权力“空壳化”；长期不发展党员，党员队伍严重老龄化；党内监督管理过于松软，对党员不敢从严管理，对不合格党员姑息迁就，导致党员队伍号召力不强；党员发展搞亲疏派性，把关不严，标准不高，程序缺失；支部书记个体能力较差，不能很好的带领干部群众抓经济促发展，也有的存在“政治上无奔头、经济上无保障”的消极思想，示范带头作用弱化甚至丧失。

3、集体经济薄弱导致“办事无实力，张嘴无牙力（号召力）”。农村实行家庭联产承包责任制为主体的统分结合双层经营体制以后，当前农村普遍存在“统”字削弱、以“分”为主的问题，村民对村集体的依赖明显减弱，集体观念也日趋淡薄。生产经营的个体化和分散化，客观上造成了村集体经济实力锐减，壮大集体经济无门，党支部缺乏带领农民群众致富奔小康的必要物质条件，无钱办事，不能提供群众所需要的服务，群众得不到实惠，从而使党支部在群众中的威信减退。个别村甚至连村干部的误工报酬也多年未发放，单凭村干部奉献精神开展工作，造成村干部工作积极性减弱。据统计，全区目前集体经济年收入在一万元以下的村还有65个,占12.8%；因村集体经济薄弱村干部拿不到误工报酬的村有55个，共拖欠误工报酬54.75万元。

（二）民主运作中存在一些误区

主要有以下几种情况：一是部分基层党员干部对民主的认识不够到位。存在着两种片面认识：一种是“民主脱节论”，感到在农村实行民主太超前，认为在农村全面实行村民自治，推行“四个民主”，偏离农村实际难以开展。另一种是“民主极端论”，片面地强调村民自治，认为实行村民自治“党委不能管，支部管不着”，村委会主任是由全体村民选出来的，其权威性应高于村里几十个党员选出来的支部书记，村民自治应由村委会负责，上级党委和村党支部不能有任何干涉。二是大事小事都民主。不少群众甚至是村两委干部对民主与集中的关系认识不深刻，认为既然民主就要事事大家商量决定，提倡一呼隆的大民主：一种是一味“强调少数服从多数”的原则，如在调研时发现不少村在土地征用款集体是分还是留的问题上，在多数村民或者村民代表在眼前利益的驱使下提出要“分”的不正确意见达成一致时，有的党组织敢于坚持“统一留用”正确意见，积极引导，使集体资产保值增值；有的党组织不敢表态、不敢把方向，造成了村级集体经济发展更加陷于被动。另一种是“不计成本搞民主”，也就是不论大小事务、鸡毛蒜皮一概提交村民代表会议讨论，造成了人力、精力、财力上的浪费不说，也更加削弱了村级组织的职权和威信。三是空谈民主，民主建设走过场、图形式。如“三务公开”工作，部分村只公开喜的不公开忧的、只公开好的不公开差的、只公开虚的不公开实的，搞墙上一套、墙下一套，村民既看不出问题，也无法监督。

原因分析：

1、民主宣传不够，思想理念发生偏差。上级党委对基层干部群众在民主管理方面的教育、宣传和引导缺乏力度，工作中依然存在说起来重要、做起来次要、忙起来不要的思想，一定程度上导致基层广大干部群众的民主理念错位，理解过于肤浅。另外一方面就是基层党组织对民主集中制这一党的根本组织原则理解不深刻，把握不准确。既不能广泛地发动群众参与到农村事务管理中，把民主选举、民主决策、民主管理、民主监督落到实处，又无法将农民群众的意图进行有效集中，转化为民主的产物。

2、群众整体素质、民主意识偏低。有些农民群众思想认识水平和参政议政能力差，与民主政治建设的要求远不适应，特别对正确行使民主权利缺乏深刻认识，少数人集体主义、法制意识和义务观念淡薄，把个人利益得失作为评价是非的唯一标准，造成民主决策时意见无法统一。有的村民对村集体的事非常淡漠，只管“种自己责任田，扫自家门前雪”，对村两委的决定不执行，该享受的民主权利不享受，应尽的义务也不履行。还有的村民甚至因担心个人利益受损，故意制造事端，想方设法使两委关系产生矛盾，认为两委不和、相互牵制监督才能保全村民利益。问卷中，有35%的受访者认为村委会不一定每件事都听支部的，只要是根据村民的意愿开展工作，即使支部不同意也应该做。

3、民主运作机制不健全。一是部分村干部素质不高，群众观念和宗旨意识淡薄，在宅基地审批、计划生育指标分配等方面优亲厚友，村土地征用、资源开发等未经村民代表会议讨论通过，就由村支书或村主任说了算，家长制作风仍有存在。二是民主选举运作中还存在一些负面问题，如拉关系套人情、宗族房头势力相争、无主见随大流、唯利是图，甚至借机搞报复和黑恶势力操纵等。三是民主管理运作中村党组织和村委会的职责不清不明。一些村缺少应有的职责分工和运作制度，少数村委会主任还以一村之长自居，将村民自治组织视作行政组织，把村民自治搞成村委会主任自治，村两委互争高低，争权夺利，出现有权有利的事情争着干，无权有责的事情推着干的现象。

三、对策思考

针对上述问题，新形势下如何通过加强农村党组织建设，进一步发挥村党支部的作用，推进新农村民主管理，可重点围绕以下几个方面作出谋划。

（一）从解决认识问题入手，提高素质，摆正位置

1、教育引导。一方面要加强对农民群众的教育引导，宣传党扩大基层民主的政治主张和《村委会组织法》的有关规定，不断提高群众的民主政治素质，引导村民走出“金钱民主”、“盲目民主”、“狭隘民主”等误区，增强村民履行民主权利的能力和参政、议政的自觉性。同时，要在群众中积极宣传《中国共产党基层组织工作条例》等党的规章，理直气壮地向群众讲农村党支部是核心，起领导作用。改革开放以来的实践证明，在农村确立党支部的核心地位是正确的、必要的，民主是在党的领导下的民主。问卷中，72%的群众认为村党支部的战斗力和村民的观念是影响村级民主的主要因素。另一方面要切实加强对农村党员干部队伍的教育培训，使其准确掌握党的路线方针政策，提高政策理论水平、带领群众致富的能力和依法办事水平，克服消极思想、特权意识、宗族意识，在村民开展自我管理、自我教育和自我服务的过程中积极发挥带领和引导作用。

2、准确定位。农村党组织要树立正确的角色意识，进一步明确党组织在村级事务管理中的职能和作用，切实摆正位置，对自身作出准确的定位。村党组织是相对宏观的政治领导者，村委会是具体村务的主要管理者，实行村民自治并不意味着搞无政府主义，而是必须在党的统一领导下进行。在实际工作中，村党组织和村委会的工作是密不可分的，村级党组织既是村级各项重大事务的策划者和提出者，直接领导村委会对村庄发展中的各项事务进行谋划；又是决策管理时的方向引导者和指导者，领导村委会在开展村民自治时不能偏离党的基本路线方针政策，特别是在涉及村庄大发展和村民小利益出现冲突等问题上（如前文提到的土地征用款合理使用问题），一定要充分合理地发挥好引导和指导的作用；同时，也是村级各类组织及各组织和村民之间的管理者和协调者；还是决策执行及管理过程中的领导者和监督者。

3、加强领导。上级党委特别是乡镇党委要加强对农村党组织的领导和指导，保证村党组织在村级组织中处于强有力的核心地位，切实发挥党组织的领导核心作用和战斗堡垒作用，确保党对农村工作的领导，这也是乡镇党委履行指导职责的重要体现。另一方面，乡镇党委也要加强对村民自治的领导。《村民委员会组织法》规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助”，确定了乡镇政府与村民委员会的基本关系是指导和被指导关系。从防止行政权力对村民自治权利的干预、保护农民的利益方面说是完全正确的。但确实又存在部分农民素质偏低、农村宗族势力复杂等问题，为确保村民自治的有效实施，有必要加强对村委会及村委会换届选举的领导。这个领导权责无旁贷地首先应落实在乡镇党委的身上。

（二）从提高领导能力入手，彰显作用，突出核心

1、切实加强农村党组织的班子和队伍建设。“农村要进步，关键在支部”，党组织和党员的先进性，是搞好农村工作的保证，一个一心为公、甘于奉献、开拓进取、团结战斗的领导班子和一支结构合理、充满生机、纪律严明、作用明显的党员队伍，是抓好一个村工作的关键。

在抓班子建设方面，一是注重选配好一个党性强、作风正、懂经营、善管理、热爱集体、立志创业、带领群众共同致富的好书记；二是更新观念，拓宽选人视野和渠道，切实选好配强村党支部班子成员；三是提倡农村两委干部兼职，进一步精简村两委干部职数，优化农村干部队伍结构；四是加大农村党组织负责人教育培训力度，强化教育管理，提高素质能力；五是落实村干部激励保障制度，进一步落实村干部误工报酬、养老保险和离任（退职）补助等政策，解除村干部后顾之忧；六是抓好村级后备干部队伍建设，避免出现一个人成就一个村，同样可以瘫痪一个村的被动情况。

在抓党员队伍建设方面，一是围绕“活力党员”目标，以第三批先进性教育活动为契机，进一步巩固和扩大先进性教育活动成果，切实提高农村党员队伍的先进性。二是进一步认真做好发展党员工作，严格执行党员发展民评民推制、公示制、责任追究制等制度，严把入口关；三是深化党务公开、无职党员设岗定责制度，拓宽党员发挥先锋模范作用的途径；四是完善“2+1”动态考核、量化民主评议党员制度，建立党员先进性的评价机制；五是建立党员关心关爱机制，通过党员健康关爱工程、党员互助基金等形式，更多地体现党组织对党员的关怀和爱护。

2、努力提高农村党组织的领导水平和工作方法。“上头千条线，下边一根针”，上级的各项政策都要通过农村基层干部去贯彻落实，上级各部门的任务都要通过他们去完成，全村的经济事业发展需要他们去开拓，作为农村基层组织的领导核心，村党组织特别是书记承担着极为繁重的任务。为此，村党组织的领导水平与工作方法尤为重要，村党组织要由过去里里外外一把手的行为转变为依法责权定位的工作方法。

首先，村党支部书记要尽快树立依法行政的观念。长期以来，农村政权结构形式虽是“二元制”，但是在具体运作过程中往往是“一元化”。即：党支部是村最高领导者，又是村最高管理者。实践证明弊端较多，《村民委员会组织法》的实施，正是顺应了这种客观需要，从根本上对农村党支部的领导作用和村民自治组织的管理职能进行比较科学的划分。因此，作为村党支部特别是支部书记不仅要学这个法，而且要带头维护好、执行好这个法。对村委会遵守纪律、依法办事的主动意识，不仅不能阻碍，而且应该给予大力支持，村党支部应依法界定自己的职能。问卷中有94%的受访者认为村党支部应当多听取村民的意见，并在加强对村委会领导的前提下，放手让村委会多做工作。

其次，要责权定位，掌握有所不为，才能有所为的领导方式。党章提出：“党的领导主要在政治、思想和组织领导”。这就从根本上界定了村党支部的领导主要应在政策性、全局性、重要性问题上实现自己的领导，这正是当前农村基层党组织应该积极探索和掌握的有所为之处。而把事务性、职能性经济、社会、民间的事务管理交给村委会，这恰恰是农村党支部有所不为之处。从领导科学和管理科学二者的关系角度讲，领导者和管理者虽然目标一致，但二者责权运用明显存在着差别，既有联系，更有区别。尤其是当前村两委职数有限，双方的工作范围和对象往往相互交叉，相辅相成，要妥善处理好两委关系，只有责权定位，角色明确，才能配合默契，协调运作。当然要求党支部的“有所不为”并不是要党支部撒手不管，任何一种权力都需要制约，再好的法律也得由人去正确掌握并执行。只有这样，农村党支部领导方式的转变不仅不会削弱党的领导，反而会进一步加强和巩固党在农村的领导核心地位。

3、不断增强农村党支部的战斗力和凝聚力。一是继续深入实施农村党组织“三有”目标管理，开展“先锋工程”先进党组织和“五好”村党组织创建工作；二是进一步加大统筹力度，将“五好”党组织创建工作与村庄示范整治、康庄工程、饮用水工程、农村劳动力转移工程等民心工程紧密结合起来，在为群众办实事、做好事、解难事的过程中，不断提高农村党组织在群众中的威信和认可度，增强农村党组织的战斗力、凝聚力和号召力。三是通过盘活集体资产、对现有集体财产进行清理整顿等多种形式，千方百计发展村集体经济，壮大村集体实力。

（三）从强化管理民主入手，抓住契机，提升水平

党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的具体目标，就是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。其中管理民主是对社会主义新农村民主建设的一个总要求，新农村必须管理民主，要依法推进村民自治建设，落实和完善民主选举、民主决策、民主管理和民主监督机制，民事民议、民财民理，集思广益搞好农村各项建设。为此，我们要抓住契机，在全面建设社会主义新农村的进程中，从两个方面切实提升新农村管理民主的水平。

1、抓机制运行。根据各自的村情和民情实际，在继承的基础上不断建立健全各项决策管理程序和运行机制。保护多数人的正当权益，严防歪曲控制民意的家长制、一言堂现象。从我区近几年的实践来看，以村民议事中心为主阵地，加强村级民主管理的做法是符合新农村民主建设的潮流和要求的，下步要进一步提升村民议事中心规范化建设的水平，完善村级管理民主的运行机制，一是进一步完善村民议事中心的各项功能；二是进一步规范村民议事中心的工作程序；三是进一步发挥村民议事中心在村级民主决策、民主管理、民主监督中的作用；四是进一步合理规定议事范畴，明确哪些事项由村两委集体研究决策就可以了，哪些事项必须由村民议事中心召开党员、村民代表会议通过或决策，特别是当组织意图和村民意愿产生冲突时，党组织要善于把党的意志转变为村民的自觉行动，在充分尊重民意的基础上及时做好引导解释说服等思想工作。

2、抓制度完善。把坚持党的领导、发扬人民民主和依法治村统一起来，不断建立健全各项制度，着力推进民主政治建设。进一步深化并加大党务、村务、财务“三公开”，民主议事规则、村务民主管理与监督制度、村财务民主管理与监督制度等“三项制度”，村级财务委托代理及村级“零招待”等各项经过实践检验并行之有效制度的贯彻执行力度，加强对制度落实情况的督促检查。同时，花大力气完善原本比较薄弱的民主监督制度，充分发挥村务监督委员会（村务监督小组）的职责和功能，拓宽监督渠道，强化监督力度，将党内监督与党外监督、法律监督与工作监督、汇报述职与民主评议、来信来访与民主测评等工作进行有机结合，让村干部的工作和生活置于农民直接监督下，使村干部深刻认识到对上负责与对下负责一致性的重要性和必要性。

（四）从优化外围环境入手，创造条件，强势推动

1、通过不断健全完善相关法律法规推进新农村管理民主。当前与新农村民主建设相关的法律法规数量和内容相对还比较薄弱，国务院正式颁布实施《村民委员会组织法》以后，各级地方政府从未停止过推动农村民主建设的脚步，其间出台了许多切合地方实际的条例和规定，并在民主进程中不断地改进和完善。但即便如此，在实际运作过程中，还是不断地会出现新情况新问题，在法律法规上较难找到相对应的条文，甚至会让一些在民主上的“投机分子”有空子可钻。诚然，民主与法制都有一个渐进的过程，为了真正地让民主在法律的指导下有序运行，需要在有关民主建设的法律法规制定上不断加以明确和完善。

2、通过继续重视“三农”、扶持“三农”推动新农村管理民主。新农村管理民主离不开“三农”的发展，“三农”的发展水平甚至直接影响新农村管理民主的水平。为此，在当前农业和农村经济发展呈现良好势头的情况下，必须保持清醒的头脑，全面、准确地分析和把握农村形势，加强“三农”的决心不能动摇，扶持“三农”的力度不能减弱，强化“三农”的工作不能松懈，从而新农村的民主建设进程也将随着“三农”的发展水涨船高、水到渠成。